A reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional nº 132/2023 teve como foco a tributação sobre o consumo, com a substituição de diversos tributos pelo novo modelo do IVA Dual (CBS e IBS). No entanto, o processo legislativo não se limitou a esse eixo central. Aproveitando a ampla reorganização do sistema tributário, o Congresso Nacional avançou também sobre outros tributos. Um deles foi o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), de competência municipal.

Nesse contexto, foi publicada recentemente a Lei Complementar nº 227/2026, que alterou dispositivos do Código Tributário Nacional justamente na parte que regula o ITBI. A justificativa apresentada para essas mudanças foi, ao menos no discurso oficial, conferir maior segurança jurídica à cobrança do imposto, historicamente marcado por disputas judiciais, envolvendo temas que vão desde o momento de incidência do imposto até a definição específica de sua base de cálculo.

Apesar da declarada intenção de busca por clareza e estabilidade, as alterações promovidas pela Lei Complementar nº 227/2026 tendem a produzir o efeito oposto: a nova disciplina reacende conflitos que já haviam sido enfrentados e, em grande medida, superados. O resultado é a ampliação do grau de incerteza e o aumento da judicialização em torno do ITBI, com impactos diretos para contribuintes e investidores do mercado imobiliário.

O ITBI no cenário atual

O ITBI sempre esteve no centro de intensas disputas judiciais. Ao longo dos anos, contribuintes e municípios discutiram praticamente todos os aspectos do imposto. Entre essas controvérsias, uma das mais relevantes foi enfrentada pelo Superior Tribunal de Justiça, que julgou a matéria sob o rito dos recursos repetitivos (Tema nº 1.113).

Nesse julgamento, o STJ fixou três teses centrais que colocaram fim a uma discussão que se arrastava há anos. A Corte definiu que:

i. a base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que nem sequer pode ser utilizada como piso de tributação;

ii. o valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado, que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (art. 148 do CTN);

iii. o Município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido unilateralmente.

Na prática, essas teses afastaram a utilização automática de tabelas ou valores pré-fixados pelos municípios, reforçaram a validade do preço efetivamente praticado na transação e atribuíram à Fazenda Pública o ônus de demonstrar, por meio de procedimento administrativo próprio, regular e devidamente fundamentado, que o valor declarado eventualmente não reflete o valor de mercado do imóvel. Ou seja, a desconsideração do valor da operação passou a ser exceção, não a regra.

Apesar disso, muitos municípios passaram a resistir ao novo entendimento. Em vez de respeitar a presunção de validade do valor declarado, diversas administrações tributárias passaram a instaurar procedimentos administrativos apenas como uma formalidade, ao final dos quais a conclusão era, invariavelmente, pela inadequação do valor informado pelo contribuinte. Essa prática, em muitos casos, acabava forçando o contribuinte a recorrer ao Poder Judiciário para afastar cobranças excessivas de ITBI.

É nesse cenário que surgem as alterações promovidas pela Lei Complementar nº 227/2026. Na contramão do que foi decidido pelo STJ, as novas regras tendem a validar essa prática adotada pelos municípios, transformando em regra a apuração prévia da base de cálculo pelo Fisco. Com isso, transfere-se ao contribuinte a obrigação de demonstrar que o valor estimado pela administração não tem fundamento, reintroduzindo discussões que já se encontravam, ao menos do ponto de vista jurisprudencial, superadas.

O que muda com a Lei Complementar nº 227/2026

A Lei Complementar nº 227/2026 promoveu alterações relevantes nas regras do ITBI, envolvendo tanto a definição do fato gerador quanto a forma de apuração da base de cálculo do imposto. As mudanças, no entanto, não seguiram uma lógica uniforme: enquanto alguns pontos caminham em sintonia com o entendimento já consolidado pelos tribunais, outros representam claro retrocesso em relação à jurisprudência mais recente.

No que diz respeito ao fato gerador, a LC 227 se resumiu a esclarecer as hipóteses em que o imposto é devido. A nova redação deixou expresso que o ITBI incide apenas sobre transmissões realizadas entre pessoas vivas e de forma onerosa, afastando qualquer dúvida quanto à distinção em relação a outros tributos sobre transmissão.

Vale destacar que havia previsão de um dispositivo que permitiria a antecipação do pagamento do ITBI, antes mesmo da formalização da transferência do imóvel no cartório de registro. Esse dispositivo acabou sendo vetado, mantendo-se a sistemática atual, segundo a qual o imposto só é exigido com o registro da transmissão no cartório de imóveis. O veto evitou a criação de um novo foco de controvérsia e preservou a coerência do sistema nesse aspecto.

O maior impacto da Lei Complementar nº 227/2026, contudo, está nas mudanças relativas à base de cálculo do ITBI. A nova disciplina restitui a dinâmica pela qual o Fisco passa a atribuir previamente um valor de mercado ao imóvel, valor esse que servirá de base para o cálculo do imposto. Embora a lei preveja a possibilidade de contestação pelo contribuinte, esse modelo acaba por desconsiderar o valor declarado na operação, que, até então, gozava de presunção de legitimidade reconhecida pela jurisprudência.

Nesse cenário, é bastante provável que os municípios passem a adotar — ou intensificar — a utilização de cadastros gerais de valores imobiliários, nos quais a própria administração tributária atribui previamente um suposto valor de mercado aos imóveis. Trata-se de uma lógica já conhecida, como ocorre atualmente na cidade de São Paulo com o chamado “valor de referência”, que serve como base inicial para o cálculo do ITBI, independentemente do preço efetivamente praticado na operação.

Além disso, a nova sistemática transfere ao contribuinte o custo e a responsabilidade de apresentar uma chamada “avaliação contraditória” para questionar o valor previamente fixado pela administração tributária. Na prática, isso significa que o cidadão deixa de ser presumidamente correto e passa a ter de provar que o valor atribuído pelo Fisco não reflete a realidade da transação, invertendo a lógica que havia sido consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça.

Essas mudanças tendem a reavivar discussões que já estavam superadas na jurisprudência. Em vez de aproveitar a oportunidade para incorporar ao texto legal o entendimento firmado pelo STJ e, com isso, reduzir conflitos, o legislador optou por um modelo que valida práticas antes questionadas e deve gerar ainda mais disputas entre contribuintes e municípios. O resultado provável é o aumento da insegurança jurídica e da judicialização em torno do ITBI, exatamente o oposto do que se pretendia.

Conclusão

As alterações promovidas pela Lei Complementar nº 227/2026 não eliminam as incertezas em torno do ITBI. Embora o discurso oficial tenha sido o de conferir segurança jurídica à cobrança do imposto, o efeito prático tende a ser o oposto. Ao legitimar a atribuição prévia do valor do imóvel pelo Fisco e transferir ao contribuinte o ônus de contestar esse valor, a nova lei reabre discussões que já haviam sido enfrentadas e superadas pelo Superior Tribunal de Justiça.

É fundamental que contribuintes e investidores do mercado imobiliário redobrem a atenção na apuração do imposto e estejam preparados para questionar cobranças que não reflitam o valor real da operação. A promessa de segurança jurídica feita pela reforma, ao menos no que diz respeito ao ITBI, ainda está longe de se concretizar.